Anja Heinrich | Mitglied des Landtages Brandenburg Direktmandat WK 37
 
















   
Erfolgreiche Verfahrensbeschwerden
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Erfolgreiche Verfassungsbeschwerden gegen die rückwirkende Festsetzung von Kanalanschlussbeiträgen (BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 12. November 2015 - 1 BvR 2961/14 - Rn. (1-70))

 

I. Thema "Altanschließer" - eine Chronologie

·         Einige Wasser- und Abwasserverbände haben es nicht geschafft innerhalb der Festsetzungsverjährungsfrist von vier Jahren ihre Anschlussbeiträge ordnungsgemäß zu erheben.

·         Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg (OVG) hat die Heranziehung der Altanschließer bereits 2001 bestätigt (Urteil vom 5. Dezember 2001 - 2 A 611/00) und 2003 festgestellt, dass die Beteiligung der Altanschließer „vor dem Hintergrund einer gleichmäßigen und gerechten Beteiligung aller durch die Anschlussmöglichkeit zu der öffentlichen Einrichtung bevorteilten Gründstücke“ geboten sei (Urteil vom 3. Dezember 2003 – 2 A 733/03).

·         17. Dezember 2003 Änderung des Kommunalabgabengesetzes Brandenburg: Die Beitragspflicht entsteht somit frühestens mit dem Inkrafttreten einer „rechtswirksamen“ Satzung. Die nachträgliche Erhebung von Beiträgen war möglich.

·         Dezember 2007 Urteil des Oberverwaltungsgerichtes: Zweckverbände können Beiträge für Bürger feststetzen, auch wenn deren Haushalte schon vor 1990 an das Abwassernetz angeschlossen waren. Das Urteil basiert auf der Grundlage des geltenden Kommunalabgabegesetzes (KAG).

·         13. Mai 2008 Antrag der Fraktion DIE LINKE (Drucksache 4/6252): Die Landesregierung wird aufgefordert, bis zum 30.Juni 2008 eine landesgesetzliche Regelung vorzulegen, mit der durch eine Stichtagregelung gesichert wird, dass Altanschließer keine Herstellungsbeiträge zahlen müssen.

·         Änderung des KAG im Zusammenhang mit der Altanschließerproblematik im Jahr  2009 hat für die Altanschließer günstige Regelungen geschaffen:

o   Es wurde die Möglichkeit eingeführt, für die meisten altangeschlossenen Grundstücke verminderte Herstellungsbeiträge zu erheben (§ 8 Abs. 4a KAG).

o   Es wurde ausdrücklich auf die Möglichkeit der Stundung und des Erlasses von Forderungen bei unbilliger Härte hingewiesen (§ 12c).

o   Es wurde klargestellt, dass Investitionen vor dem 3. Oktober 1990 grundsätzlich nicht in die Beitragskalkulation einfließen dürfen (§ 18 KAG).

·         16. Oktober 2012: Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg beschließt, dass die in den bereits gezahlten Gebühren enthaltenen Investitionsanteile bei der Kalkulation der Beiträge berücksichtigt und diese gesenkt werden müssen. Doppelveranlagungen sind nicht zulässig. (OVG 9 N 159.11)

·         05. März 2013: Das Bundesverfassungsgericht stellt fest, dass Altanschließerbeiträge nicht zeitlich unbegrenzt erhoben werden dürfen. (1 BvR 2457/08)

·         08. Mai 2013 Das Verwaltungsgericht Cottbus stellt fest, dass im brandenburgischen KAG die Verjährungsregelung lückenhaft ist und daher ein Verfassungsverstoß vorliegt.

·         Änderung des KAG im Zusammenhang mit der Altanschließerproblematik Ende 2013:

o   Höchstfestsetzungsverjährungsfrist in § 19 Abs. 1 Satz 1 KAG: Abgaben zum Vorteilsausgleich dürfen mit Ablauf des 15. Kalenderjahres, das auf den Eintritt der Vorteilslage folgt, nicht mehr festgesetzt werden.

o   Hemmungsregelung in § 19 Abs. 1 Satz 3 KAG: Aufgrund der Sondersituation nach der Deutschen Einheit ist der Lauf der Frist bis zum 3. Oktober 2000 gehemmt.

o   Erstattungspflicht des Landes gegenüber den Gemeinden in § 19 Abs. 2 und 3 KAG: Das Land erstattet den Gemeinden die von ihnen nachzuweisenden Mehrbelastungen, die ihnen ohne Verschulden durch Absatz 1 entstehen. Ohne Verschulden entstanden sind Mehrbelastungen insbesondere dann nicht, wenn die Gemeinden sie durch zumutbare eigene Anstrengungen abwenden können. Zumutbar sind insbesondere alle Maßnahmen zum Erlass rechtswirksamer Satzungen und darauf beruhender wirksamer Abgabenbescheide. Im Falle der Erstattung nach Absatz 2 Satz 1 trägt die Gemeinde hinsichtlich der zumutbaren Anstrengungen die Darlegungs- und Beweislast.

II. Sachverhalt zum Beschluss des BVerfG vom 12. November 2015

Die Beschwerdeführerinnen wenden sich gegen ihre Heranziehung zu Kanalanschlussbeiträgen auf Grundlage von § 8 Abs. 7 Satz 2 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Brandenburg (KAG). Nach der ursprünglichen Fassung (a. F.) dieser Vorschrift entstand die Beitragspflicht, „sobald das Grundstück an die Einrichtung oder Anlage angeschlossen werden kann, frühestens jedoch mit dem Inkrafttreten der Satzung“. Das Oberverwaltungsgericht legte dies mit Urteil vom Urteil vom 8. Juni 2000 so aus, dass es „nicht auf die formelle und materielle Gültigkeit dieser Satzung, sondern ausschließlich auf den formalen Akt des Satzungserlasses“ ankomme. Mit Wirkung zum 1. Februar 2004 änderte der Landesgesetzgeber die Vorschrift dahingehend (n. F.), dass die Beitragspflicht „frühestens … mit dem Inkrafttreten einer rechtswirksamen Satzung“ entsteht. In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es, die Rechtsprechung habe die alte Fassung entgegen der Intention des Gesetzgebers ausgelegt. Dies habe zu großen Beitragsausfällen geführt, da Ansprüche nicht mehr innerhalb der Festsetzungsverjährungsfrist hätten geltend gemacht werden können. Um künftige Beitragsausfälle zu vermeiden, werde eine Klarstellung vorgenommen.

Die Beschwerdeführerinnen sind Eigentümerinnen von Grundstücken in Cottbus. Die erste Beitragssatzung der Stadt, die sich in der Folge als unwirksam erwies, sollte zum 30. Juni 1993 in Kraft treten. Nach den Feststellungen der Verwaltungsgerichte trat erstmals zum 1. Januar 2009 eine wirksame Satzung in Kraft. Das Grundstück der Beschwerdeführerin im Verfahren 1 BvR 2961/14 war bereits vor dem 3. Oktober 1990 an die Schmutzwasserkanalisation angeschlossen worden; der Bescheid über den Kanalanschlussbeitrag datiert auf den 29. November 2011. Die Beschwerdeführerin des Verfahrens 1 BvR 3051/14 wurde mit Bescheid vom 12. Mai 2009 zu einem Kanalanschlussbeitrag herangezogen; die Möglichkeit des Anschlusses an die Schmutzwasserkanalisation hatte für dieses Grundstück nach ihren Angaben bereits kurz nach dem 3. Oktober 1990 bestanden. Widersprüche und Klagen blieben insoweit ohne Erfolg.

II. Zusammenfassung

·         Anders als in der Begründung des Gesetzesentwurfs angenommen ist § 8 Abs. 2 Satz 7 KAG n. F. nicht als „Klarstellung“, sondern als konstitutive Änderung der alten Rechtslage zu behandeln.

·         Die Änderung des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG trat zwar nicht formell rückwirkend in Kraft. Gleichwohl hat sie in den Fällen der Beschwerdeführerinnen materiell rückwirkenden Charakter.

·         § 8 Abs. 2 Satz 7 KAG n. F. entfaltet bei Anwendung in Fällen, in denen Beiträge nach der alten Rechtslage nicht mehr erhoben werden konnten, eine unzulässige echte Rückwirkung. Es liegt in den konkreten Fällen ein Eingriff in einen bereits abgeschlossenen Sachverhalt vor.

·         Selbst wenn die Anwendung des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG n. F. in den genannten Fällen als unechte Rückwirkung zu qualifizieren wäre, läge ein Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes vor. Hier durften die betroffenen Anschlussinhaberinnen auf die alte Rechtslage vertrauen, dass die Beitragsforderung nicht mehr erhoben werden kann. Die Belange des Gemeinwohls an einer Beitragszahlung mussten demgegenüber nach erfolgter Abwägung zurückstehen. Andernfalls wäre das Vertrauen in die Rechtssicherheit und Rechtsbeständigkeit der Rechtsordnung als Garant einer freiheitlichen Wirtschaftsordnung ernsthaft gefährdet.

·         Die Zweckverbände konnten vor der Neuregelung auch nicht davon ausgehen, dass ihnen nach Erlass der ersten Beitragsatzung mehr als die gesetzliche vierjährige Festsetzungsfrist bleiben würde.

 

III. Wichtige Auszüge aus der Entscheidung

·         Soweit die Verfassungsbeschwerden zulässig sind, sind sie offensichtlich begründet.

·         Grundrechtsverletzung aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes aus Art. 20 Abs. 3 GG

·         § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg a.F.: Zeitpunkt der Entstehung der sachlichen Beitragspflicht der Zeitpunkt der ersten Beitragssatzung mit formellem Geltungsanspruch maßgeblich

o   danach unerheblich, ob die erste Satzung wirksam war

o   sachliche Beitragspflicht für die betroffenen Grundstücke konnte, wenn die erste Beitragssatzung unwirksam war, nur noch durch eine nachfolgende wirksame Beitragssatzung begründet werden, die rückwirkend auf das Datum des formalen Inkrafttretens der ersten, unwirksamen Beitragssatzung (oder den darin geregelten späteren Zeitpunkt für die Entstehung der sachlichen Beitragspflicht) in Kraft gesetzt wurde

o   War zum Zeitpunkt des Erlasses der wirksamen Satzung - wie in den Fällen der Beitragsschuldnerinnen - die Festsetzungsfrist von vier Jahren nach Ablauf des Kalenderjahres, in dem die unwirksame Satzung in Kraft treten sollte, bereits abgelaufen, konnte die Beitragspflicht nur für eine „juristische Sekunde“ entstehen, war dann aber gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b KAG Bbg in Verbindung mit § 169 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, § 170 Abs. 1 AO sofort verjährt und damit erloschen.

·         Anwendung des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg n.F. in Fällen, in denen Beiträge nach § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg a.F. nicht mehr erhoben werden könnten, verstößt gegen das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot

o   beim Zeitpunkt, zu dem die sachliche Beitragspflicht entsteht, ist stets auf das Inkrafttreten einer „rechtswirksamen“ Satzung abzustellen

o   erneute Möglichkeit, die Beitragsschuldner zu Anschlussbeiträgen heranzuziehen

o   konstitutive Änderung der Rechtslage (keine „Klarstellung“ wie in der Begründung des Gesetzentwurfes: Kontrollrechte und -pflichten der Fachgerichte und des Bundesverfassungsgerichts hinsichtlich der für sie maßgeblichen verfassungsrechtlichen Maßstäbe wird durch die Begründung nicht relativiert)

Ø Für die Beantwortung der Frage, ob eine rückwirkende Regelung aus verfassungsrechtlicher Sicht als konstitutiv zu behandeln ist, genügt die Feststellung, dass die geänderte Norm in ihrer ursprünglichen Fassung von den Gerichten in einem Sinn ausgelegt werden konnte und ausgelegt worden ist, der mit der Neuregelung ausgeschlossen werden soll.

o   § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg n.F. entfaltet entgegen der Auffassung des OVG bei Anwendung in Fällen, in denen Beiträge nach der alten Rechtslage nicht mehr erhoben werden könnten, eine unzulässige echte Rückwirkung.

Ø Ein nachträglicher Eingriff in einen abgeschlossenen Sachverhalt liegt aber dennoch vor, weil eine Veranlagung der Grundstücke der Beschwerdeführerinnen zu einem Herstellungsbeitrag rechtlich nicht mehr möglich gewesen wäre, wenn es bei der seinerzeitigen Gesetzeslage geblieben wäre. Die sachliche Beitragspflicht konnte für diese Grundstücke nach § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg a.F. nicht mehr wirksam entstehen.

Ø Die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach eine echte Rückwirkung im Steuerrecht nur vorliegt, wenn der Gesetzgeber eine bereits entstandene Steuerschuld nachträglich abändert, ist auf die vorliegenden Sachverhalte nicht übertragbar. In den Fällen der Beschwerdeführerinnen konnte die Beitragspflicht nämlich zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Neuregelung am 1. Februar 2004 selbst bei Erlass einer wirksamen Satzung nicht mehr wirksam beziehungsweise lediglich für eine „juristische Sekunde“ zur Entstehung gebracht werden, weil rückwirkend mit Ablauf des 31. Dezember 1997 Festsetzungsverjährung eingetreten wäre.

Ø Gesetze mit echter Rückwirkung sind grundsätzlich nicht mit der Verfassung vereinbar. Ein Grund für die Rechtfertigung dieser echten Rückwirkung ist hier nicht erkennbar.

§ Beschwerdeführerinnen durften auf die alte Regelung vertrauen.

§ keine überragenden Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit vorgehen

§ Im Übrigen rechtfertigt allein die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm nicht deren rückwirkende Änderung. Eine Verworrenheit der Rechtslage bestand nicht. Klar war stets, dass für den Zeitpunktdes Entstehens der Beitragspflicht und des Verjährungsbeginns die erste Satzung maßgeblich war, selbst wenn diese unwirksam gewesen sein sollte. Dieser Entstehungszeitpunkt wurde durch die Neuregelung des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg n.F. auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens einer „rechtswirksamen“ Satzung verschoben.   

o   Selbst wenn von einer unechten Rückwirkung der Neuregelung auszugehen wäre, läge ein Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes vor

Ø In den vorliegenden Fällen war die Beitragsschuld nach der alten Rechtslage zwar nicht durch Festsetzungsverjährung erloschen (vgl. § 12 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe b KAG Bbg in Verbindung mit § 47 AO), weil sie mangels wirksamer Satzung noch nicht entstanden war. Die Beitragsforderung konnte nach der alten Rechtslage jedoch nicht mehr erhoben werden, weil sie in der logischen Sekunde ihres Entstehens durch rückwirkendes Inkrafttreten einer wirksamen Satzung zugleich wegen Festsetzungsverjährung erloschen wäre. Dieser Fall steht dem einer echten Rückwirkung jedenfalls im Ergebnis nahe.

Ø Bei einer Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens einerseits und dem Gewicht und der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe andererseits hat der Gesetzgeber dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz der Beschwerdeführerinnen nicht in hinreichendem Maß Rechnung getragen. Maßgeblich ist allein, dass die Forderung nicht mehr erhoben werden kann. Hierauf müssen die Abgabepflichtigen vertrauen dürfen. Andernfalls wäre das Vertrauen in die Rechtssicherheit und Rechtsbeständigkeit der Rechtsordnung als Garanten einer freiheitlichen Wirtschaftsordnung ernsthaft gefährdet. Das allgemeine Ziel der Umgestaltung des Abgabenrechts sowie fiskalische Gründe - nämlich das öffentliche Interesse an der Refinanzierung der öffentlichen Abwasserbeseitigungsanlage - rechtfertigen die rückwirkende Abgabenbelastung hier nicht.

Ø Darüber hinaus konnten die Gemeinden und Zweckverbände vor der Neuregelung des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg auch nicht davon ausgehen, dass ihnen nach dem Erlass der ersten Beitragssatzung mehr als die gesetzliche vierjährige Festsetzungsfrist bleiben würde, um Beitragsbescheide gegenüber den Beitragspflichtigen zu erlassen.

 

IV. Formulierung

§ 8 Abs. 2 Satz 7 KAG n. F. entfaltet bei Anwendung in Fällen, in denen Beiträge nach der alten Rechtslage wegen Festsetzungsverjährung nicht mehr erhoben werden konnten, eine unzulässige echte Rückwirkung. Nur für diese Fallkonstellation hat das BVerfG eine echte Rückwirkung angenommen, nicht jedoch für Fälle, in denen die Festsetzungsverjährung zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des § 8 Abs. 2 Satz 7 KAG n. F. nach der alten Regelung noch nicht eingetreten war.

In der vom BVerfG angesprochenen Fallkonstellation sind die Fälle, in denen der Verwaltungsankt bestandskräftig geworden ist.

Der Verwaltungsakt ist formell bestandskräftig geworden, wenn er unanfechtbar ist, d.h. der Verwaltungsaktkann mit förmlichen Rechtsbehelfen (Widerspruch, Klage) nicht mehr angegriffen oder angefochten werden. Das ist der Fall bei Rechtsmittelverzicht, nach Ablauf der Rechtsmittelfrist, ohne dass ein Rechtsmittel eingelegt worden wäre, oder mit Ergehen einer letztinstanzlichen, rechtskräftigen gerichtlichen Entscheidung. Die sich anschließende materielle Bestandskraft bewirkt dass die Beteiligten inhaltlich an den erlassenen Verwaltungsakt gebunden sind. Die materielle Bindung bewirkt, dass eine Aufhebung oder Änderung des Verwaltungsakts nur ausnahmsweise möglich ist, nämlich nur dann, wenn gesetzlichen Vorschriften das zulassen und die gesetzlichen Voraussetzungen dafür vorliegen.

Die materielle Bestandskraft tritt ein mit Wirksamwerden des Verwaltungsakts. Dies ergibt sich zum einen § 43 Abs. 1 und Abs. 2 (L)VwVfG, zum anderen aus den §§ 48 - 49 (L)VwVfG, die eine Rücknahme oder einen Widerruf auch schon vor Eintritt der formellen Bestandskraft erlauben, aber nur unter bestimmten, mehr oder weniger engen Voraussetzungen. Die Rücknahme gemäß § 48 betrifft die Aufhebung eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes, beim Widerruf gemäß § 49 geht es um die Aufhebung eines rechtmäßigen Verwaltungsaktes.

In der konkreten Fallkonstellation handelt es sich um einen rechtswidrigen, belastenden Verwaltungsakt, der gegen das Rückwirkungsverbot verstößt. Die Rücknahme richtet sich nach § 48 Abs. 1 Satz 1: „Ein rechtswidriger Verwaltungsakt kann, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden.“ Die zuständige Behörde entscheidet über die Aufhebung nach pflichtgemäßem Ermessen. Es handelt sich um Entschließungsermessen („ob oder ob nicht“).

Aus der Rechtswidrigkeit selbst kann der Betroffene grundsätzlich keinen Anspruch auf Rücknahme ableiten (LudwigsDVBl 2008, 1164 ff.). Denn § 48 VwVfG setzt gerade die Rechtswidrigkeit tatbestandlich voraus und begründet keinen gebundenen Anspruch. Ein grundrechtlich gesicherter Anspruch auf Rücknahme, der das behördliche Entschließungsermessen auf Null reduziert, besteht ausnahmsweise aber bei belastenden Verwaltungsakten, die noch nicht unanfechtbar geworden sind. Bis zum Ablauf der Rechtsbehelfsfristen, also bis zur Bestandskraft, sind die Behörden hier grundsätzlich zur Aufhebung verpflichtet (es sei denn, es liegt ein Fall des § 46 VwVfG vor).

Nach Bestandskraft besteht ein Anspruch auf Rücknahme des Verwaltungsaktes nur ausnahmsweise, wenn seine Aufrechterhaltung „schlechthin unerträglich“ ist (VerwGE 28, 122 (127); 44, 333 (336); 95, 86 (92)). Zu bejahen ist das regelmäßig bei offensichtlicher Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes, in Fällen der Selbstbindung, wenn die Behörde also in ähnlich gelagerten Fällen von ihrer Rücknahmebefugnis Gebrauch gemacht hat(Art. 3 I GG), sowie wenn die Berufung auf die Bestandskraft gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben verstieße. Gegen eine offensichtliche Rechtswidrigkeit spricht, dass alle Gerichtsinstanzen keine Rückwirkung angenommen hatten und diese erst durch das BVerfG für eine Fallkonstellation festgestellt wurde. Eine Berufung auf die Bestandskraft verstößt wohl grundsätzlich auch nicht gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben.

Ob das Land bei Rückzahlung eine Einstandspflicht hat ist fraglich. § 19 Absatz 2 sieht eine Erstattung des Landes in Härtefällen vor. Zwar geht der Gesetzentwurf davon aus, dass die Gemeinden und Zweckverbände durch zumutbare eigene Anstrengungen Einnahmeausfälle abwenden können, gleichwohl kann nicht ausgeschlossen werden, dass im Einzelfall bestimmte kommunale Aufgabenträger trotz aller zumutbarer eigener Anstrengungen nicht in der Lage sind, die Aufgabenerledigung im Rahmen der in Absatz 1 vorgegebenen Frist vollständig durchzuführen, und dass es dadurch zu finanziellen Belastungen der Gemeinden kommt. Nach § 19 Absatz 2 Satz 1 erstattet das Land den Gemeinden die von ihnen nachzuweisenden Mehrbelastungen, die ihnen ohne Verschulden durch Absatz 1 entstehen. Ohne Verschulden sind Mehrbelastungen gemäß Satz 2 insbesondere dann nicht entstanden, wenn die Gemeinden sie durch zumutbare eigene Anstrengungen abwenden können. Die Verfassungsgerichtsentscheidung führt dazu, dass in einer bestimmten Fallkonstellation keine Beiträge mehr erhoben werden können, auch wenn die Gemeinden die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, damit rechtzeitig Abgabensatzungen und Abgabenbescheide erlassen werden können. Insbesondere geht es um Fälle, die nach der alten Rechtslage zu beurteilen sind und bei denen es die Wasser- und Abwasserverbände nicht geschafft haben, innerhalb der Verjährungsfrist die Beiträge festzusetzen. Die Einnahmeausfälle sind also nicht durch die Einführung der Höchstverjährungsfrist in § 19 Absatz 1 entstanden, auf die sich Absatz 2 bezieht.

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